2018年5月16日星期三

福山:为何民主国家表现得差强人意




 

来源:《民主季刊》

 

摘要

为何在世界各地,民主普遍表现得如此差劲:为何自2011年“阿拉伯之春”以来,阿拉伯世界的局势反而一直恶化,以至出现了激进的ISIS;为何橙色革命并未改善乌克兰的总体状况;为何几内亚、塞拉利昂或利比里亚一直无法处理最近的埃博拉疫情?

 

总体来说,在过去45年,全球民主化进程取得了很大进展,1970年实行民主选举的国家仅35个,而2014年则达到110个。

 

  近年来,全球民主国家表现差劲有目共睹

 

  然而,正如拉里·戴蒙德(Larry Diamond,美国政治学家)所指出的,2006年以来民主开始衰退,“自由之家”(Freedom House,是一个国际性的非政府组织,总部位于美国华盛顿特区)对民主国家的测评分数每年呈递减趋势。特别是2014年,民主的表现更是差强人意。

 

  2011年的“阿拉伯之春”,让人们对阿拉伯世界即将到来的终结充满期待,他们当年处于第三波浪潮之外。可局势却最终恶化成埃及出现新的独裁统治,利比亚、也门和叙利亚呈无政府状态,而叙利亚和伊拉克也出现了新的激进伊斯兰运动:伊斯兰国(ISIS)

 

  很难知晓是否就如股市回调一样,我们在向全球推进民主方面也经历着短暂的挫折。也难以知晓2014年的这些事件,是否预示着全球政治出现更广泛的转变,民主的替代品是否正在崛起。

 

  不管是哪种情况,近年来全球民主国家表现差劲有目共睹。糟糕的表现始于最发达、最成功的民主国家,如美国和欧盟,它们经历了1920年代末以来最严重的经济危机,似乎陷入了一段时间的增长缓慢和收入停滞状态。与此同时,从巴西、土耳其到印度,一些新兴民主国家在许多方面的表现也让人失望,内部抗议运动对这些国家产生深远影响。

 

  反对专制政权的自发性民主运动在公民社会持续兴起,如乌克兰、格鲁吉亚、突尼斯、埃及等。但是这些运动从未成功领导并建立稳定、运作良好的民主国家。值得追问的是,为什么在世界各地,民主表现得如此让人差劲?

 

  未能建立治理良好的国家,是民主的致命问题

 

  在我看来,过去30年民主遭遇的众多挫折在于一个重要因素,与制度化失败有关——在许多新兴和已有的民主国家,国家能力没能跟上受欢迎的民主责任制的步伐。相对于从一个威权政体转型成一个有定期、自由和公正选举的政体,从一个世袭或新世袭式国家转变成一个现代化的国家会更难。未能建立现代化的、治理良好的国家,是近来民主转型的致命问题。

 

  现代自由民主国家包含三种基本要素:国家、法治和民主责任制。

 

  首先,国家是对强制力的合法垄断,可以在特定的领土内行使权力。国家集中并使用权力来维护和平、保护社会免受外敌侵略、执行法律,并提供基本的公共物品。

 

  法治是一套规则,反映了社会价值观,不仅约束公民,也约束那些可以运用强制力的精英。如果法律不限制强者,它就相当于只是行政部门的命令。

 

  最后,民主责任制试图确保政府的行为是为社会的整体利益考虑,而不是简单地为了统治者的自我利益。它通常由一定的程序才能达成,如自由和公正的多党选举,尽管程序责任制并不总是与实质责任制一致。

 

  一个自由民主国家能够平衡这些潜在的冲突要素。国家产生并行使权力,而法治和民主责任制确保权力用于公共利益。没有约束体系的国家是独裁国家。一个处处充满约束而无权力的政体是无政府主义。

 

  正如塞缪尔·亨廷顿所言,一个政体在限制权力之前,首先必须行使权力。用亚历山大·汉密尔顿的话说,“软弱的管理是糟糕的管理的代名词;假如政府软弱无能,不管它理论上是什么样子,实际上它就是糟糕的政府。”

 

  世袭制国家与现代国家还有进一步的重要区别。现代国家渴求公正,基于公民权利平等地对待每个人,而不是看他们是否与统治者有个人关系。相比之下,世袭制国家中,政体被看作一种个人财产,公共利益与统治者的私人利益没有界限和区分。现今完全世袭的社会已不复存在,因为没有人敢声称拥有整个国家的所有权,就像过去的国王和女王那样。

 

  然而,现在仍有许多看起来是现代政治的新世袭国家,这些国家事实上仍采用分赃式盗贼统治,为内部人士谋取利益。新世袭主义可以与民主共存,产生广泛的操控和裙带关系,让政客与其支持者共享国家资源。在这样的社会中,个人从政不是为了追求公共利益,而是中饱私囊。

 

  国家运转依靠的是高压政治,这就是为什么国家权力让人们恐惧和仇视。众所周知,迈克尔·曼区分了“专制权力”和“基础性权力”,前者与高压政治有关,后者指提供公共物品、照顾公共利益的能力。这种区分可能会让我们认为,“好”的国家拥有基础性权力,“坏”的国家利用专制权力。

 

  事实上,高压政治对所有国家都很重要。成功的国家将权力转化成权威——公民深信国家行为合法而自愿服从。但不是所有公民都愿意服从法律,哪怕是最合法的民主政体都需要警察来执行法律。如果没有人因为违法而进监狱,就不可能完全控制腐败。简单通过立法不能保证执法能力,还需要进行人力培训,建立制度性规则,来管理人们的活动。

 

  国家无法提供高质量公共服务,会引发民主合法性的丧失

 

  过去25年的经验教会了我们什么?那就是在这三个体系(指前文所述国家、法治和民主责任制)中,民主比法治或现代国家更容易构建。换句话说,现代国家的发展没有跟上民主制度发展的步伐,导致出现了不平衡的情况:新兴民主国家(有时甚至是发展完善的民主国家)无法跟上公民对国家高质量服务的要求。反过来,这也引发民主的合法性丧失。相反,中国和新加坡等国家能够提供这些服务,这使得它们在世界各地的声望不断提高。

 

  阿富汗和伊拉克最近的经历说明了这个问题。美国分别于2001年和2003年侵略和占领了这两个国家,随后在国际社会帮助下,美国在两国组织民主选举,产生新的政府。尽管两国的民主质量——特别在阿富汗,2009年和2011年的总统选举被控严重造假——被很多人质疑,但至少民主程序已经形成,建立了具有表明面上合法的领导机制。

 

  然而,阿富汗和伊拉克均没有发展成现代国家,无法保卫领土免遭内外部敌人侵犯,也无法公平公正地提供公共服务。两国均受内部叛乱困扰,2014年美国训练的伊拉克部队在伊拉克北部遭到ISIS冲击而溃散。两国都被极高程度的腐败困扰,进而阻碍了他们提供政府服务的能力,削弱了自身的合法性。美国及其盟国对两国进行了巨额的国家建设投资,效果似乎也很有限。

 

  国家建设的失败在乌克兰暴乱中也发挥了关键作用。2004年橙色革命迫使乌克兰重新进行总统选举,当时的总理亚努科维奇被反对派候选人尤先科击败,西方民主伙伴们欢呼雀跃。但是,新的橙色联盟软弱腐败,并没有改善乌克兰政府管理的总体质量。因此,2010年在被许多观察人士看作自由公正的选举中,亚努科维奇击败尤先科,重新当选。

 

  亚努科维奇的统治伴随着更多的掠夺行为,2013年末他宣布,暂停与欧盟签署协议,转而寻求加入普京主导的亚欧经济联盟,随后,乌克兰首都基辅爆发了新一轮抗议活动。同时,普京已经在俄罗斯巩固了日益狭隘的规则,树立了自身在俄罗斯的地位,使得20142月亚努科维奇下台后,俄罗斯完全吞并克里米亚成为可能。

 

  我认为,目前俄罗斯和乌克兰新政府及其西方支持者之间的冲突,与其说是民主本身产生的矛盾,不如说是现代政治秩序与新世袭式政治秩序的冲突。

 

  毫无疑问,克里米亚被吞并以后,普京在俄罗斯更受欢迎,并且在下一任总统选举中很可能会获得压倒性的胜利。然而俄罗斯民众所面临的真实选择却是另一回事——是选择由客观的、为公共利益服务的政府来领导社会,还是选择由腐败的、试图利用国家谋取私人利益的政治精英联盟来统治社会。

 

  全球民主国家的合法性不是取决于民主体制的深化,而是取决于提供高质量治理的能力。乌克兰如果不能解决让尤先科下台的腐败之风,它将无法生存。

 

  过去30年间,民主已经深深扎根于拉丁美洲大多数国家;如今巴西、哥伦比亚和墨西哥等国所缺少的是提供教育、基础设施和公民安全等基本公共服务的能力。

 

  世界上最大的民主国家印度也是如此,印度目前饱受普遍的裙带关系和腐败困扰。2014年,印度果断地转向人民党领袖纳伦德拉·莫迪,希望他能提供坚决的领导,建立强有力的政府,取代过去十年来无能腐败的国大党领导的联盟。

 

  对民主转型的一种误解:认为国家的现代性与零腐败相联系

 

  到目前为止,在民主转型方面有大量的文献资料,多数最初发表在《民主季刊》上。也有小部分文献讨论了如何从新世袭制度转型成现代国家的问题,尽管过去十多年这方面已经取得了一些进展。这些文献反映了概念上的赤字,即对根本问题存在本质上的误解。例如,有一种观点倾向把国家的现代性与零腐败联系起来。当然,腐败在很多社会是一个巨大的问题。尽管腐败水平与糟糕的国家表现有高度的相关性,可两者完全不同。

 

  一个相对廉洁的国家不能提供基本服务,可能仅仅因为它没有这样的能力。例如,没有人会认为,几内亚、塞拉利昂或利比里亚一直无法处理最近的埃博拉疫情,是因为他们的公共卫生系统中腐败之风盛行。相反,问题是这些国家的人力和物质资源不足——医生、护士、医院供电,以及干净的水资源等缺乏。

 

  因此,相比零腐败来说,“国家能力”更能描述什么是国家现代性的核心。现代国家提供各种复杂的服务,让人眼花缭乱,从保存经济和社会数据,到救灾、预报天气和控制飞机航路。所有这些活动都需要在人力资源和物质条件方面进行巨额投资,保证政府操作;简单的零腐败无法做到这些。

 

  此外,对于历史上强大国家能力形成的方式,却亟待阐明。

 

  眼下,国际团体就如何追求优良执政形成了某种共识,该共识可体现在诸如参与式预算(社会公众能参与决定部分预算决策的协商机制)、开放政府伙伴关系(全球范围内鼓励透明有效、负责人治理的项目)及全球数不胜数的追求政府透明化的组织所提出的计划之中。

 

  这些举措背后的理论便是,优良的政府管理来自更上层楼的透明度和负责制。以上举措认为,市民对政府腐败及渎职行为更加了解后,会出于愤怒而要求更好的国家表现,而这将进一步推动政府进行自身改革。换句话说,更优质的民主体现为解决政府腐败、国家能力不足的方案。

 

  这一策略的唯一问题在于,我们缺乏经验证据来证明历史上或当前现有高效政府正是经由这种途径产生的。

 

  许多拥有相对高效政府的国家——例如中国、日本、德国、法国及丹麦——在专制条件下曾构建出一种现代“韦伯式”的官僚机构;而最终成为民主国家的政体之所以能继承高效国家机构,仅仅是因为后者恰好在转型中保留了下来。

 

  建筑现代政府的动机并非迫于了解国情、受到动员的草根市民的压力,而是迫于通常出于国家安全考虑的精英团体的压力。查尔斯·蒂利(美国政治学家、社会学家)有一句著名的格言——“战事造国家,国家造战事”,这句话不光总结了早期现代欧洲的大部分情况,还概括了春秋战国时期的中国,(正是当时的战乱)导致了公元前三世纪一统天下的秦作为一个非个人化的国家崛起。

 

  无独有偶,我们同样缺乏证据显示,当前致力于通过提高透明度和负责制,以推行优良统治的当前捐赠方及非盈利组织,能够对国家表现施加相当程度的影响。

 

  有理论认为,提高政府工作可见度与政府最终输出成果的质量应当是正相关的,这一理论建立在诸多大而无当的假设之上:诸如,市民会关心政府差强人意的表现(而不是满足于从以德治国的举措中获益);他们能够组织政治性质活动对政府施压;国家的政治机构能够准确无误地将草根情绪传递给政治家,并使其负责;最后一点,政府实质上具备按市民要求运行的能力。

 

  民主与现代国家建立这两者的先后顺序,决定了政府的质量

 

  国家现代性与民主之关系的渊源远比当代理论认为的要复杂。我在马丁·舍夫特(Martin Shefter)率先建立的框架之下,于别处撰文时提到过,民主(根据选举权的推广程度进行衡量)与现代国家的建立,这两者之间先后顺序,决定了政府的长期质量。

 

  如果现代国家政权的巩固早于选举权的推广,国家通常能在现代继续存活;如果民主早于国家改革,则往往会招致裙带关系的泛滥。这一点在美国这一率先赋予全部白人男性选举权的国家得到佐证,在这之后,美国建立了世界上第一个高度泛滥的侍从制政治体系(在美国历史上被称为“政党分肥制”或“政党庇护制”)

 

  在19世纪的美国,民主和国家质量很明显是不相匹配的。造成这一现象的原因在于,在一个收入、教育程度较低的民主国家中,比起许诺推行程序化的公众政策,个人化的选民激励手段(即裙带关系的核心)更能动员选民参与投票。

 

  不过,当经济发展到更高水平时,情况发生了改变。高收入的选民更难被个人化的贿赂所收买,并且,他们更关心程序化的政策。除此之外,高水平的发展通常由市场经济的发展所驱动,后者为个人财富提供了来自政治之外的创收选择。裙带关系猖獗的台湾选举在20世纪90年代早期结束;自那之后,台湾选民拥有更多财富,不那么好贿赂了。

 

  尽管在人均收入较低时,民主充当了裙带关系的推手,在国家变得富裕时,它能开辟道路,创建更高质量的政府。

 

  再次以美国举例:截止到19世纪80年代,美国迅速地从农业社会转型为城市工业社会,通过铁路等新技术紧密联结成一个庞大的大陆市场。经济发展催生了新的经济参与者——城市从业人士,更为复杂的商业利益体,以及更普遍的中产阶级个体——他们都期望更高质量的政府,同时与现有政党分赃制的利害关系非常薄弱。

 

  一场发自草根的运动使美国政府于1883年通过了《彭德尔顿法案》,该法案树立了联邦官僚机构中择优上岗的原则,后任总统诸如西奥多·罗斯福(执政时间为1901-1909)及伍德罗·威尔逊(执政时间为1913-1921)都大力推行。

 

  在那之后的几代中,政党首领及政治机器的发展势头不减,但时至21世纪中叶,在政治活动的推行下,它们在美国绝大多数城市中都逐渐销声匿迹。如果当代民主国家如印度、巴西要解决政党庇护及腐败的问题,它们需要遵循一条类似的途径。

 

  不过,美国有一个今日许多新兴民主国家所不具备的重要优势,那就是它一直以来都具备强大的警力,并且能实施政府通过的法律。这一能力扎根于《普通法》,于殖民地时期继承自英国,随后在独立之前很好地实现了体制化。美国各个层面的政府始终能在抑制犯罪方面维持相对强大的警力。

 

  这一强制性权力基于对法律正当性的强大信念,因此得以在绝大多数地方转化为实实在在的权威。实施能力构成了国家能力与法律规约间的重合领域,对于处理腐败问题是至关重要的。政府官员的行为取决于激励机制——并不仅仅是通过工作换取足够的薪酬,而是畏惧违法招致的惩罚。许多国家之所以存在逃税受贿的行为,是因为违法者入狱的可能性太小。

 

  自2003年格鲁吉亚发起玫瑰革命之后,萨卡什维利政府在众多前线镇压腐败:管理交警、惩处避税以及取缔罪行猖獗的犯罪团体“法网窃贼”。主要举措是提高透明度和执法积极性(例如在网上公布政府数据,提高警员工资十倍之多),有效的实施依靠不一样的警察机构,它们高调地公布对高层官员及商人的逮捕。等到了萨卡什维利任期结束之际,这一高度提升的警察权力被多方面滥用,从而引发了一场政变,于是毕齐纳·伊万尼舍维里及格鲁吉亚梦想政党联盟获选上台。

 

  权力滥用不应该掩盖国家强制权力保障高效执法的重要性。遏制腐败需要全面扭转国民整体对行为标准的期望——如果我身边人人都在受贿,那我要是不分一杯羹,就是个傻子。在这样的情形下,恐惧比良好意愿或经济奖励更为有效。

 

  在玫瑰革命之前,格鲁吉亚是前苏联腐败最严重的国家之一。如今,在数项政府举措之下,它已经跻身最不腐败国家之列。很难举出不执行足够强权、同时管理得当有效的政体。在当代,如果在提高透明度和负责制的同时,不努力加强执行力的话,推行优良政府管理的行为注定是要落败的。

 

  关于民主的研究,还要重新考量现代国家机构的诞生及衰败

 

  塞缪尔·亨廷顿在《变动社会中的政治秩序》中写道,政治维度上的发展常常未能跟进社会现代化进程,从而招致政治无序。国家机构相应地也无法跟进民主机构的发展。

 

  这一结论对于美国及其他进行民主推广的民主国家,具有若干重要的启示。在过去,它们强调通过支持专制国家中的民间社会组织,从而确保公平竞争,并欢迎独裁制转型的可能。

 

  然而,创建一个可行的民主政权还需要两大阶段,从而确保最初抵制独裁者的动员力量得以体制化并转化为长期可行的执行方式。

 

  其一是将社会组织动员起来,建立可参与、竞争的政党。民间社会组织通常着眼点过于狭窄,并且没有致力于动员选民——这是政党所独有的领地。缺乏建立政党的能力,解释了为什么在诸如俄罗斯、乌克兰、埃及等转型国家,自由派常常在选举中败北。

 

  第二个必需阶段则关乎国家建立和国家能力。一旦民主政府当权,它必须处理政务——也就是说,它必须发挥合法的权威,向民众提供基础服务。推行民主的团体在初期动员和转型上更上心,忽略了民主统治的诸多问题。如果不具备出色管理的能力,新的民主政府会辜负追随者的期望,从而推翻自己的合法性。诚如美国历史显示,忽视国家现代化的民主化进程,实质上会导致削弱政府的执政表现。

 

  然而,这并不意味着国家现代化只能在专制独裁的条件下得以完成。的确有许多历史悠久的民主国家先完成了国家建设,然后才完成了民主化建设——亨廷顿将之称为“专制过渡”——但这并不意味着这对当今国家来说是一条可行的策略,毕竟当今社会对民主的诉求与期待更高了。